Custodia cautelare

RAPPORTO TRA IL DIRIGENTE ED IL RESPONSABILE UNICO DEL PROCEDIMENTO ( R.U.P.) NELLA P.A
Il capo II (articoli 4 – 6) della legge n. 241 del 1990 regolamenta la figura del responsabile del procedimento, a cui affida la gestione del procedimento amministrativo.
Capo II - Responsabile del procedimento
4.
1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l'unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.
2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti (1/a).
5.
1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4.
3. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.
6.
1. Il responsabile del procedimento:
a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione di provvedimento;
b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;
c) propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'articolo 14;
d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;
e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione.

La materia del responsabile del procedimento è stata interessata dal d.lgs. n. 29 del 1993, successivamente novellato dal d. lgs. n. 80 del 1998 e poi recepito dal d. lgs. n. 165 del 2001.
Per quanto riguarda la individuazione del responsabile del procedimento, il referente normativo è costituito dall’articolo 5, comma 1, della richiamata legge n. 241.
Quindi, in caso di designazione, da parte del dirigente preposto all’unità organizzativa, del responsabile del procedimento, su quest’ultimo viene ad incentrarsi ogni incombenza connessa all’impulso, agli avvisi, all’istruttoria e alla comunicazione del provvedimento finale. Il designato responsabile del procedimento non è tuttavia un mero esecutore materiale delle direttive impartite dal dirigente, in quanto egli è investito di ampia autonomia operativa tecnico-discrezionale 1.
Ciò posto, si rende necessario esaminare il rapporto che intercorre tra il dirigente dell’ufficio e il responsabile del procedimento.
La figura del funzionario responsabile ha determinato una forte attenuazione del principio di gerarchia 2.
Al dirigente, infatti, spetta il compito di operare la scelta del responsabile. Tuttavia, compiuta questa, la gestione delle attività procedimentali divengono di competenza del responsabile, che ne risponde direttamente.
Bisogna, infatti, tenere conto che sull’incaricato della gestione del procedimento incombono alcune responsabilità. Questo risponde dei danni causati da tutti i ritardi nello svolgimento del procedimento amministrativo nonché dall’inadempimento degli obblighi previsti dalla legge, di talchè è responsabile non solo sul piano civile o amministrativo, bensì anche su quello penale.
La sovraordinazione gerarchica che di norma connota il rapporto di ufficio fra tali soggetti, viene svuotata di molte sue prerogative (sostituzione, repressione, ordine) trasformandosi, con la designazione del responsabile, in un nuovo rapporto di rilevanza esterna, in cui è il designato che assume poteri di indirizzo e propulsivi, di guida e di coordinamento in ordine a tutti gli atti della sequenza procedimentale nei confronti dello stesso preponente, il quale conserva solo poteri di direttiva e di vigilanza sulla corretta evoluzione dell’attività procedimentale 3.
Rapporto che per la sua singolarità si potrebbe definire “procedimentale.” La formula organizzativa che più gli è similare sembra essere quella del coordinamento.
I valori in gioco nel sistema di relazioni fra il responsabile del procedimento e il dirigente sono da un lato l'unità della struttura organizzativa, dall'altro l'autonomia di chi è designato all’attività procedimentale
Tutelare l'autonomia del responsabile del procedimento è essenziale in quanto consente quella chiara ed inequivocabile imputazione di responsabilità (in positivo ed in negativo) in cui consiste il vero "valore aggiunto" della riforma dell’attività amministrativa secondo il modello "privatistico", finalizzato alla trasparenza, efficienza, responsabilità ed efficacia dell’azione. Essere autonomi vuol dire essenzialmente poter scegliere, sia pure nell'ambito di un quadro di riferimento rappresentato dalle regole dettate dall'ordinamento, dagli obiettivi contenuti negli atti di indirizzo e da altri simili vincoli; ma se si può scegliere, se cioè i comportamenti adottati non sono il frutto di una costrizione bensì di una autodeterminazione, ne consegue inevitabilmente anche la responsabilità per le scelte compiute. Grazie alla autonomia gestionale riconosciuta al responsabile del procedimento, è possibile individuare con precisione le responsabilità dell'attività amministrativa, in quanto distinta dal punto di vista funzionale dall'attività del responsabile del provvedimento finale.
Il bilanciamento fra il valore dell'unità delle competenze attribuite all’ufficio e quello dell'autonomia del responsabile del procedimento si realizza grazie alla relativizzazione di entrambi i poli della dicotomia. Il dirigente non spinge la ricerca dell'unità del sistema fino al punto di intromettersi nella sfera gestionale del responsabile del procedimento, rispettandone la piena autonomia in quanto fattore essenziale per un miglior perseguimento dell’attività procedimentale; a sua volta il responsabile del procedimento non spinge la tutela della propria autonomia fino al punto da sottrarsi al dovere di collaborare con il responsabile dell’unità organizzativa, contribuendo attivamente al realizzarsi della funzione di coordinamento svolta dal dirigente.
E’ quindi evidente il passaggio da un'organizzazione verticale fondata su rapporti gerarchici, ad un'organizzazione orizzontale fondata su rapporti tendenzialmente paritari fra soggetti con propria responsabilità. Infatti, l'unicità di indirizzo amministrativo si ottiene trasformando i centri di comando in centri di coordinamento di soggetti responsabilmente autonomi.
Sulla base di tali considerazioni, si può concludere riconoscendo un’ampia sfera di autonomia in capo al responsabile procedimentale, il quale nello svolgimento dell’azione amministrativa non può che rispondere egli stesso dei propri comportamenti.
Quindi, se è indubbio che il dirigente dell’unità organizzativa può revocare la nomina con la quale ha attribuito la responsabilità procedimentale ed avocare a sé il procedimento, è altrettanto vero che egli non può invadere quella sfera di autonomia che deve caratterizzare l’azione del soggetto responsabile del procedimento.
In definitiva, in sintonia con una generale tendenza all’affievolimento dei rapporti gerarchici nel diritto amministrativo, la diretta ascrizione della responsabilità in capo al funzionario designato non può non comportarne una relativa indipendenza rispetto ai superiori in sede di gestione dell’iter procedurale.4
L’architettura sopra descritta si inserisce appieno nel disegno legislativo di semplificazione dell’attività amministrativa, il quale prevede un riordino in chiave produttivistico-efficientista dell’organizzazione e dell’azione amministrata dai pubblici poteri. Tale programma è stato introdotto dalla legge di riforma del ’93 n.29, successivamente novellata dal d. lgs. n. 80 del 1998 e poi recepita dal d. lgs. n. 165 del 2001, divenendo materia di delega legislativa ai sensi della legge n. 59 del ’97, e, successivamente, oggetto delle misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo da parte della legge n. 127/97 (in parte modificate dalla legge n. 191/98). Si tratta di un disegno di semplificazione, che investe in toto l’organizzazione dell’Amministrazione statale, teso a conseguire la sburocratizzazione dell’organizzazione e dell’azione organizzativa, per realizzare un modello di apparato agile e flessibile, in grado di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati attraverso strumenti operativi che ne assicurino celermente, efficacemente ed economicamente l’attuazione.
Il piano di semplificazione è stato orientato verso obiettivi di riordino di compiti e funzioni amministrativi omogenei o connessi - attraverso il loro accorpamento e la soppressione di quelli divenuti superflui - nonchè di unificazione di procedimenti attinenti materie similari, attesa la necessità di concentrazione di compiti in un’unica struttura responsabile predicata dalla legge n. 59 del 1997. Pertanto, il decreto legislativo n. 80/98, nel modificare e integrare il decreto legislativo n. 29/93, ha provveduto alla istituzione di unità organizzative, deputate allo svolgimento dei procedimenti, ed alla preposizione ad esse dei singoli responsabili, con i correlativi poteri di indirizzo, coordinamento e vigilanza, implicanti una responsabilità globale e omnicomprensiva del loro andamento e dei relativi risultati gestori. Per quanto riguarda i lavori pubblici, la legge quadro dell’11 febbraio 1994 n.109 ha specializzato la figura definendone i requisiti e stabilendone le funzioni. Non è stato un caso che con tale legge è stata abolita la figura dell’ingegnere capo e l’incarico dirigenziale può essere affidato anche ad un non tecnico. La Relazione accompagnatoria al regolamento di attuazione della legge 109/94 definisce il responsabile unico del procedimento alternativamente “Dominus” del lavoro e “Project Manager” identificandolo come il vero centro unitario di imputazione delle funzioni di scelta, controllo, vigilanza: Il responsabile del procedimento sovrintende agli accertamenti che consentono la fattibilità tecnica, economica ed amministrativa degli interventi; verifica la conformità ambientale, paesistica, urbanistica, territoriale.
Il Responsabile del procedimento è responsabile dei vincoli tecnici, normativi, relativi al contesto entro cui si opera. Verifica i limiti finanziari da rispettare, la stima dei costi e le fonti di finanziamento E’ il legislatore che richiama perentoriamente il responsabile unico del procedimento al corretto esercizio dei propri compiti, l’art.8, comma 7 del Regolamento sancisce che il R.U.P. che violi gli obblighi posti a suo carico ne risponde del conseguente danno derivato all’Amministrazione. E’ altresì tenuto a verificare il bando di gara e di conseguenza è colui che tecnicamente stabilisce se una attività è più o meno urgente e ne è responsabile unico. Successivamente, il d.lgs. n. 112/98, che della legge n. 59/97 costituisce normativa di puntualizzazione ed attuazione, ha previsto l’ accorpamento e la concentrazione di uffici deputati a svolgere funzioni omogenee, connesse o complementari, per assicurare la semplificazione, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.

Il piano esecutivo di gestione

• Premessa

Con l’introduzione del piano esecutivo di gestione, disciplinato dall’articolo 169 del D.Lgs n. 267 del 2000, è stato completato il sistema dei documenti di programmazione degli enti locali (rappresentato dal bilancio di previsione annuale e pluriennale, dalla relazione previsionale e programmatica e dagli allegati obbligatori) con un efficace strumento di gestione in cui sono individuati gli obiettivi, le risorse e le responsabilità di gestione.
Mediante il piano esecutivo di gestione si evidenzia, infatti, la dimensione finanziaria delle risorse assegnate ad ogni responsabile di servizio per il raggiungimento degli obiettivi gestionali deliberati dall’organo esecutivo sulla base degli indirizzi generali di governo.
Nell’ambito del piano esecutivo di gestione gli obiettivi:
sono definiti per ogni servizio o meglio per ogni centro di costo di cui si compone il servizio, sulla base di tre regole contabili fondamentali: la prima è relativa alla chiarezza cioè a dire che l’obiettivo deve essere di facile ed immediata comprensione e lettura; la seconda è riferita alla precisione, nel senso che l’obiettivo deve essere definito in tutte le sue componenti e non generico; la terza, infine, attiene alla misurabilità, sul presupposto che ciascun responsabile del servizio dovrà essere valutato in relazione ai risultati conseguiti .

Sulla base del bilancio di previsione annuale, deliberato dal Consiglio Comunale l’organo esecutivo,la giunta comunale, definisce prima dell’esercizio finanziario il Piano esecutivo di gestione predisposto e proposto dal direttore generale, previsto dall’art.169 del T.U.E.L.(d.lgs.vo 267/2000), determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi"Da tale definizione normativa appare subito evidente che la competenza nella definizione, e quindi nell’approvazione, del Piano esecutivo di gestione è differenziata rispetto al bilancio: il bilancio è approvato dall’organo consiliare, il Piano esecutivo di gestione è approvato
dall’organo esecutivo sulla base del bilancio di previsione annuale, la cui esistenza e i cui contenuti sono un presupposto necessario per il Piano esecutivo di gestione, dal momento che mai esso potrà essere incoerente con i contenuti del bilancio.
In esso, poi, sono determinati gli obiettivi di gestione che sono affidati, unitamente alle risorse strumentali e finanziarie, ai responsabili dei servizi. Il Piano esecutivo di gestione è , quindi, differente dal bilancio dal momento che questi è un documento con contenuti esclusivamente finanziari, mentre il P.E.G. oltre agli elementi finanziari contiene sia gli obiettivi di gestione, sia l’individuazione degli strumenti e delle dotazioni organiche utilizzate per la realizzazione di essi .Il tutto viene affidato ai responsabili dei servizi , il ché sta a significare l’introduzione - rispetto al passato e a seguito delle recenti innovazioni normative introdotte dalla Legge 12.05.1997 n. 127 ( cd. Bassanini 2) e Legge 16.06.1998 n. 191 nonché dal D. Lgs. 31.03.1998 n. 80 che ha modificato ed integrato il D. Lgs. 03.02.1993 n. 29 - di un terzo elemento di gestione che è autorizzato a tanto dall’organo esecutivo. Se verifichiamo, infatti, le competenze degli organi, non possiamo avere dubbi sulla natura dell’affidamento che esiste con il bilancio di previsione, nel senso che si tratta di un meccanismo di tipo autorizzatorio che ha a che fare con il rapporto esistente tra organo consiliare ed organo esecutivo , ed è su questo rapporto che interviene l’approvazione del bilancio, dove approvazione vuol dire autorizzazione da parte del Consiglio alla Giunta ad operare, a governare la gestione secondo i contenuti di un documento autorizzatorio insieme al bilancio. Non ci può essere rapporto diretto dal punto di vista della
modulazione tra Consiglio e responsabile del servizio, perché l’organo consiliare non ha alcuna competenza nel definire gli indirizzi gestionali, in quanto di competenza dell’organo esecutivo. Il T.U.E.L. all’art. 50 comma 10, statuisce essere il Sindaco che nomina i responsabili degli uffici e dei servizi. All’art. 110 il T.U.E.L. statuisce che gli incarichi sono conferiti a tempo determinato, con provvedimento motivato, secondo criteri di competenza professionali, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del Sindaco e sono revocati in caso di mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione previsto dall’art.169 T.U.E.L.
Il Consiglio ha competenza nella definizione degli indirizzi strategici, cioè dà il suo indirizzo alla Giunta non al dirigente, il quale -invece - riceve gli indirizzi gestionali dalla Giunta e, quindi, il passaggio è a tre, mentre nel vecchio ordinamento contabile i soggetti che contavano erano solo : Consiglio e Giunta
Di conseguenza i soggetti sono tre ed i livelli di autorizzazione sono due .Un primo livello di autorizzazione dal Consiglio alla Giunta che è il Bilancio ,un secondo livello di autorizzazione dalla Giunta ai dirigenti che è il Piano esecutivo di gestione.
Da tale ragionamento si comprende oggettivamente che il
dettaglio di questo documento di autorizzazione deve essere necessariamente più ricco rispetto al Bilancio, perché il bilancio è e resta un documento di autorizzazione di tipo esclusivamente politico, dove conta che nel rapporto tra Consiglio e Giunta siano individuati gli obiettivi strategici dell’ente e sia attribuita a ciascun obiettivo una quantità congrua di risorse. Il Consiglio decide che è prioritario costruire una determinata strada, rinnovare un immobile, aumentare l’offerta del servizio dell’asilo nido,e costruisce - di conseguenza - un bilancio con stanziamenti finalizzati a queste priorità politico - strategiche. Si tratta di stanziamenti aggregati perché il Consiglio non si preoccuperà delle modalità di appalto delle opere da realizzarsi o delle modalità di gestione dell’asilo nido, ma si limiterà solo a dire che nel periodo inerente il bilancio approvato vuole potenziare l’offerta del servizio di asilo nido , portando il numero dei posti da ics ad ipsilon, e che per tale obiettivo stanzia una somma di lire tot. Come questo avvenga da un punto di vista gestionale non è un problema di competenza del Consiglio, ma è di competenza della Giunta, per cui questa autorizzazione - data col P.E.G. - deve essere molto più dettagliata,
anche perché si tratta di un meccanismo di autorizzazione che non va da un organo politico ad un organo politico, ma da un organo politico ad un organo tecnico, tra i quali non esiste nessun tipo di legame, anzi esiste una separazione netta dal punto di vista delle modalità di selezione. Alla carriera professionale del dirigente si accede per concorso, alla Giunta si accede su nomina diretta del Sindaco, per cui cambia non solo il dettaglio ma anche la natura della delega contenuta nel Piano Esecutivo di Gestione e, quindi, nasce da qui la ragione per la quale il legislatore ha previsto che il P.E.G. contenga in modo esplicito gli obiettivi che vengono assegnati ai singoli responsabili - e le contestuali risorse necessarie
per la realizzazione, condizione indispensabile a consentire un compiuto controllo di gestione.

I REQUISITI ESSENZIALI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO SONO TRE:
1) REQUISITO SOGGETTIVO PROVENIENZA DALLA P A
2) REQUISITO OGGETTIVO- ATTITUDINE A PRODURRE EFFETTI
3) REQUISITO FORMALE – ATTO PERFETTO –CIOE COMPIMENTO DELL’INTERO PROCEDIMENTO DELLA SUA FORMAZIONE
Per poter controllare l’attività di qualcuno, è necessario che questi sia responsabile di
qualcosa, debba effettuare determinate prestazioni, debba raggiungere certi risultati, etc. Il controllo
è praticamente possibile solo se c’è qualcuno che deve svolgere una certa attività di cui è
responsabile.
Per responsabile intendiamo “colui che deve rendere conto, per particolari incarichi ricevuti
(di direzione o comando), delle conseguenze che il proprio operato può determinare nei confronti di
cose o persone che gli sono state affidate.
Per avere dei responsabili e poter effettuare i controlli nei confronti dei dirigenti, è
necessario affidare loro, funzioni e poteri gestionali. In particolare, è necessario che sia pienamente
attuata quella divisione di poteri fra gestione amministrativa e direzione politica, così come previsto
dalla legge. Fino a quando ciò non sarà realizzato, o sarà realizzato solo in parte, si avranno
incertezze e confusioni di ruoli, rendendo impossibile o difficile il controllo, e comunque non
produttivo di utili risultati.

Confronto tra bilancio di previsione e piano esecutivo di gestione

Il bilancio di previsione non svolge una funzione di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse dal momento che :
• non individua i responsabili della gestione delle risorse;
• non individua le unità organizzative dirette dai responsabili
• non individua le risorse utilizzate ed i servizi prestati da altri centri
• non individua gli obiettivi gestionali

Il P.E.G. svolge funzioni di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse dal momento che:
• autorizza la spesa in modo più funzionale e vincolante
• realizza il collegamento tra obiettivi, dotazioni e responsabili.
• La struttura del Piano esecutivo di gestione.

Il secondo comma dell’articolo 169 del D.Lgs n. 267 del 2000 disciplina che il piano esecutivo di gestione deve contenere un’ulteriore graduazione delle risorse dell’entrata in capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli.
La norma in commento consente dunque di instaurare un legame diretto tra struttura e contenuto del piano esecutivo di gestione e schema del bilancio di previsione previsto dal D.P.R. n. 194 del 1996.
Più in dettaglio, nel bilancio di previsione gli interventi di spesa vengono iscritti per singolo servizio. Con l’intervento si classifica la spesa in relazione alla natura dei fattori produttivi impiegati, mentre con il servizio si esamina la destinazione funzionale e organizzativa della spesa.
Ne consegue che il bilancio di previsione autorizza e programma la spesa di un certo fattore produttivo.
Tuttavia il bilancio di previsione non svolge funzioni di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse, in quanto non individua ne gli obiettivi gestionali, ne i soggetti responsabili della gestione delle risorse.
Il piano esecutivo di gestione invece, realizzando il collegamento tra obiettivi, dotazioni e responsabili, elimina tutte le carenze informative del bilancio di previsione e consente altresì di:
• autorizzare la spesa in modo più analitico e vincolante;
• di responsabilizzare i dirigenti sulla gestione delle risorse.
Per svolgere le funzioni summenzionate, il piano esecutivo di gestione provvede a disaggregare le voci di spesa contenute nel bilancio (interventi per servizio) in voci di spesa più analitiche (capitoli per centri di costo) e a localizzare finanziariamente le stesse all’interno dei centri di responsabilità.
La disaggregazione dei servizi in centri di costo permette di rappresentare nel predetto documento contabile le risorse e gli obiettivi affidati ai responsabili di ogni centro di costo, le cui attività rientrano nella riclassificazione dei servizi di bilancio.
Il che equivale a dire che attraverso il piano esecutivo di gestione l’Amministrazione realizza la formalizzazione delle responsabilità gestionali all’interno della struttura . ( Centro di costo-responsabilità)

• Le funzioni svolte dal Piano esecutivo di gestione

Il piano esecutivo di gestione descrive in termini quantitativi e qualitativi gli obiettivi che l’ente locale intende perseguire.
Tuttavia affinché questo documento contabile si sviluppi come sistema budgetario devono ricorrere le seguenti tre condizioni:
1. individuazione dei risultati da raggiungere con le risorse disponibili;
2. autonomia dei responsabili dei servizi relativamente alle modalità di utilizzo delle risorse;
3. misurazione dei risultati conseguiti sia in termini di utilizzo delle risorse che di attività svolte.
La logica budgetaria con cui è concepito il piano esecutivo di gestione è finalizzata, infatti, a collegare le risorse impiegate ai risultati da conseguire per centri di responsabilità, attraverso l’attribuzione ai responsabili dei servizi di ampia autonomia organizzativa.
Il piano esecutivo costituisce inoltre uno strumento di controllo perché ad ogni centro di responsabilità è data possibilità, attraverso una griglia di indicatori preventivamente definiti, di misurare nel corso della gestione i risultati ottenuti, con la dovuta evidenziazione degli eventuali scostamenti tra quanto programmato e quanto realizzato al fine di apportare le necessarie correzioni.
In sintesi, il piano esecutivo di gestione svolge una duplice funzione:
• integra gli strumenti di programmazione dell’ente con un sistema di budgeting basato sul collegamento tra risorse e obiettivi e quindi sulla responsabilizzazione dei dirigenti verso il conseguimento dei risultati;
• attua una costante razionalizzazione dell’intera attività amministrativa, attraverso il decentramento in capo ai dirigenti delle funzioni di spesa e, più in generale, della gestione dell’attività e dei servizi.
Naturalmente le citate funzioni possono realizzarsi allorquando il piano esecutivo di gestione non si traduce in un mero adempimento contabile, ma, invece, in uno strumento organizzativo basato su:
1. un idoneo assetto delle competenze;
2. un sistema di procedure amministrative e contabili certe e definite.

DETERMINAZIONI
Le molteplici forme di sviluppo dell’azione amministrativa riferibili alle attribuzioni dei Dirigenti e dei Responsabili di Servizio degli Enti Locali hanno nelle determinazioni uno strumento traduttivo particolarmente efficace.
Tali provvedimenti consentono infatti alle figure apicali di Comuni e Province di esplicare in modo significativo la loro azione con riguardo ad un quadro di riferimento complesso, in cui:
a) l’assetto delle competenze è dato da una stratificazione normativa articolata (Legge, Statuto, Regolamenti);
b) gli obiettivi da realizzare ed il budget da utilizzare (qualificabili sostanzialmente come "vincoli" operativo-gestionali) sono delineati nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG).
Le determinazioni possono quindi essere configurate secondo un criterio di classificazione bivalente, ossia come atti amministrativi (composti di elementi istruttori e riflettenti un cursus procedimentalizzato) ed atti di gestione (riferiti a profili operativi dell’attività e costituenti esercizio di responsabilità) con i quali i Dirigenti e Responsabili di Servizio contestualmente sviluppano procedimenti ed attuano obiettivi.
Le scelte dirigenziali, tradotte e formalizzate nel provvedimento, producono risultati, che:
a) per l’aspetto amministrativo incidono su situazioni giuridiche soggettive e sono soggetti a controlli formali (di regolarità amministrativa e contabile);
b) per l’aspetto gestionale si riflettono in misura differenziata sul buon andamento dell’Ente Locale e sono oggetto di valutazioni economiche degli effetti dell’azione che essi esplicano
SONO REDATTI IN MODO TALE DA ESPLICITARE CHIARAMENTE LA RELAZIONE TRA LO SVILUPPO DELL’AZIONE, GLI OBIETTIVI STABILITI NEL PEG O NEL PIANO DI ATTIVITA’, L’UTILIZZO DELLE RISORSE IN DISPONIBILITA’ DEL DIRIGENTE/RESPONSABILE DI SERVIZIO NEL PROPRIO BUDGET;

Cari amici,
Una intera classe burocratica del Comune di Taranto è stata violentemente disonorata, le nostre famiglie rovinate, il povero “Lilli Svelto” morto.
Io non mi rassegno e reputo il tutto molto grave in un paese che si considera civile e pur intuendo che qualcuno ha sbagliato,desidero che la verità emerga ed i colpevoli puniti.
L’enorme ingiustizia sino ad ora patita deve cessare e tutti devono sapere di chi sono le vere responsabilità.
Poiché i processi sono tanti e molti dati non sono conosciuti desidero porre alla vostra attenzione alcune notizie fondamentali che dovrebbero andare bene per quasi tutti i procedimenti in corso.
Se avete bisogno di altri chiarimenti o di qualche altra informazione sono a vostra disposizione.

Notizie non conosciute da molti:

Da nota della Digos si è saputo che il Sindaco ,con riservata personale il 22 novembre 2002 aveva chiesto di conoscere preventivamente tutti gli impegni di spesa dai diecimila euro in su alla direzione risorse finanziarie ed all’assessore al ramo, Umberto Ingrosso.

L’ex procuratore capo dr. Aldo Petrucci e la dr.ssa Ida Perrone, sost. Procuratore della repubblica, hanno verificato(a.d. 2009). che l’organo esecutivo, pro tempore, del Comune di Taranto, per gli anni dal 2002 al 2005 non ha approvato il Piano esecutivo di gestione e non ha assegnato ai dirigenti risorse, umane, finanziarie e strumentali.( proc.n.5667/2006 R.G. notizie di reato—N.6914/2008 R.G. G.I.P.) in violazione degli art.169 e 108 del T.U.E.L D.Lgs.267/2000 che statuiscono la predisposizione del P.E.G fare capo alla Giunta Municipale su proposta del Direttore Generale.

E’ evidente che l’attribuzione al dirigente-datore di lavoro di una adeguata autonomia gestionale costituisce il presupposto essenziale ed ineliminabile per determinare una effettiva traslazione delle responsabilità.(Decreto L.gs n.242 del 19 marzo 1996)

Il dirigente o funzionario incaricato non potrà mai essere ritenuto responsabile di atti o di omissione di atti che non aveva concretamente il potere di compiere, in mancanza di effettiva ed adeguata autonomia gestionale.

Il dirigente-funzionario incaricato, non era neanche datore di lavoro,ai sensi del decreto legislativo 19 marzo 1996,n. 242.,in quanto tale qualifica viene assegnata a chi gestisce un ufficio in piena autonomia gestionale .

Tutti gli incarichi di direzione degli uffici delle amministrazioni dello Stato,anche ad ordinamento autonomo,devono essere conferiti a tempo determinato,secondo le disposizioni del presente articolo. Gli incarichi hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni,con facoltà di rinnovo. Sono definiti contrattualmente,per ciascun incarico,l’oggetto,gli obiettivi da conseguire,la durata dell’incarico nonché il corrispondente trattamento economico. Quest’ultimo è regolato ai sensi dell’art. 24 ed ha carattere onnicomprensivo.

Constatato pertanto incontrovertibilmente che gli incarichi assegnati erano temporanei, in violazione art.109 T.U.E.L ed art.19 decreto Legislativo n. 165 del 30 marzo 2001,privi di piano degli obiettivi, di piano esecutivo di gestione,di risorse finanziarie e che pertanto non vi era autonomia gestionale, non vi era la capacità di rappresentare l’Ente all’esterno, che le determine erano da considerarsi “ proposte” perchè non avevano i requisiti di efficacia e completezza, e che pertanto non potevano considerarsi atti amministrativi, il Giudice penale, potrà agevolmente ritenere che le violazioni di legge dell’organo politico abbiano concorso causalmente a determinare gli eventuali eventi lesivi con conseguente responsabilità degli stessi.

In mancanza di effettiva ed adeguata autonomia gestionale, i funzionari devono solo dimostrare di avere, nei limiti consentiti operato per il meglio, adottando le misure prudenziali provvisorie in attesa delle decisioni degli organi di governo.

la Sez. IV della Corte di Cassazione ha statuito che il fatto che competa all’organo politico la individuazione e la nomina del dirigente incaricato conferma che si tratta di un potere che spetta originariamente a questo organo non diversamente, del resto, da quanto avviene per i soggetti privati e quindi che “la responsabilità dell’organo di direzione politica riviva nei casi in cui non vengano messe a disposizione le disponibilità finanziarie necessarie ad attuare i precipui compiti previsti dall’ordinamento a fronte dell’incarico ricevuto.
Dunque l’organo politico ha gestito.
La Cassazione il 5 marzo 1997 con sentenza n. 2036 ha affermato che “per un reato è richiesto l’esercizio effettivo di una pubblica funzione”.

Sentenza sulla responsabilità degli organi di direzione politica nella pubblica amministrazione
Il caso in esame riguarda il Sindaco di un comune condannato dal Tribunale al pagamento di una ammenda di euro 1.500,00 per aver commesso diverse violazioni alla normativa sulla sicurezza del lavoro e precisamente per avere omesso di elaborare il documento sulla valutazione dei rischi sulla sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, per avere omesso di designare il responsabile del servizio di prevenzione e protezione e per avere omesso di nominare il medico competente. Invitato quindi dall’organo di vigilanza ad ottemperare alle prescrizioni impartitegli e ad adeguarsi quindi alla disciplina vigente il Sindaco però, alla scadenza del termine di 180 giorni assegnatigli, non vi provvedeva.
Avverso la sentenza il Sindaco ha proposto ricorso alla Corte di Cassazione sostenendo, a mezzo del proprio difensore, che il Tribunale giudicante era incorso in errore avendo ritenuto che la responsabilità in materia di sicurezza sul lavoro spetti all’autorità politica invece che ai dirigenti o funzionari comunali aventi funzioni direttive così come indicato nell’art. 2, comma 1 lettera b) del D. Lgs. n. 626/1994. Il Tribunale, inoltre, a suo dire non aveva spiegato in base a quale ragionamento avesse individuato la responsabilità del Sindaco.
La Corte di Cassazione ha però rigettato il ricorso e pur condividendo quanto sostenuto dal ricorrente che “a mente del Decreto Legislativo n. 626 del 1994 articolo 2 lettera b) contenente l’attuazione di una serie di direttive CE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro … nelle pubbliche amministrazioni per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale” ha osservato tuttavia che “perchè tale disposizione trovi pratica attuazione occorre che gli organi di direzione politica – nel nostro caso il sindaco – procedano alla individuazione dei soggetti ai quali attribuire la qualifica di datore di lavoro di cui alla disposizione stessa, in conformità peraltro a quanto agli stessi organi imposto dal Decreto Legislativo 19 marzo 1996, n. 242 articolo 30 contenente modifiche ed integrazioni al Decreto Legislativo n. 242 del 1994”.
Nel caso in esame non è risultato che ciò fosse avvenuto tanto è vero che il ricorrente non si è premurato neppure in sede di dibattimento presso la Corte di Cassazione di indicare il soggetto da considerare all’interno del suo comune come datore di lavoro limitandosi invece ad effettuare una generica affermazione di principio. “La mancata indicazione” – prosegue la Corte – “non può che avere come conseguenza il permanere in capo al soggetto titolare della responsabilità politica – nella specie il sindaco – della qualità di datore di lavoro e ciò ovviamente anche ai fini della responsabilità per la violazione della normativa antinfortunistica”.
In questi termini, conclude la Sez. III, si era gia espressa del resto anche la Sez. IV della stessa Corte Suprema con la sentenza n. 38840 del 21/10/2005, con la quale veniva confermata la responsabilità di un Sindaco, già condannato dal Tribunale, per l’infortunio occorso ad un operaio del comune caduto da una scala aerea utilizzata in modo scorretto.
In tale ultima circostanza la Corte di Cassazione si era posto il problema “di chi debba considerarsi datore di lavoro prima che venga individuata questa figura dagli organi comunali competenti” e precisava che, in forza dell’art. 30, comma 1, del D. Lgs. n. 242/1996, spetta agli organi di direzione politica o, comunque, di vertice delle amministrazioni pubbliche procedere all’individuazione del datore di lavoro tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici e che in caso di mancata indicazione “è l’organo di direzione politica a conservare la qualità di datore di lavoro”. Precisava, inoltre, la Sez. IV che “non si tratta dell’attribuzione di una responsabilità impropria ad un soggetto con competenze di natura diversa perchè agli organi di direzione politica [sindaco e giunta comunale] sono attribuiti originariamente anche i poteri di sovrintendere alle scelte di gestione e direzione amministrativa con il conferimento di tutti i poteri conseguenti”. “D’altro canto” – concludeva la Corte – “la circostanza che l’individuazione del datore di lavoro competa all’organo di direzione politica conferma che si tratta di un potere che spetta originariamente a questo organo non diversamente, del resto, da quanto avviene per i soggetti privati” e non esclude altresì che “la responsabilità dell’organo di direzione politica riviva per es. nei casi in cui non vengano messe a disposizione del datore di lavoro, pur individuato, le disponibilità finanziarie necessarie per attuare le misure di prevenzione contro gli infortuni sul lavoro”.