Custodia cautelare

Il piano esecutivo di gestione

• Premessa

Con l’introduzione del piano esecutivo di gestione, disciplinato dall’articolo 169 del D.Lgs n. 267 del 2000, è stato completato il sistema dei documenti di programmazione degli enti locali (rappresentato dal bilancio di previsione annuale e pluriennale, dalla relazione previsionale e programmatica e dagli allegati obbligatori) con un efficace strumento di gestione in cui sono individuati gli obiettivi, le risorse e le responsabilità di gestione.
Mediante il piano esecutivo di gestione si evidenzia, infatti, la dimensione finanziaria delle risorse assegnate ad ogni responsabile di servizio per il raggiungimento degli obiettivi gestionali deliberati dall’organo esecutivo sulla base degli indirizzi generali di governo.
Nell’ambito del piano esecutivo di gestione gli obiettivi:
sono definiti per ogni servizio o meglio per ogni centro di costo di cui si compone il servizio, sulla base di tre regole contabili fondamentali: la prima è relativa alla chiarezza cioè a dire che l’obiettivo deve essere di facile ed immediata comprensione e lettura; la seconda è riferita alla precisione, nel senso che l’obiettivo deve essere definito in tutte le sue componenti e non generico; la terza, infine, attiene alla misurabilità, sul presupposto che ciascun responsabile del servizio dovrà essere valutato in relazione ai risultati conseguiti .

Sulla base del bilancio di previsione annuale, deliberato dal Consiglio Comunale l’organo esecutivo,la giunta comunale, definisce prima dell’esercizio finanziario il Piano esecutivo di gestione predisposto e proposto dal direttore generale, previsto dall’art.169 del T.U.E.L.(d.lgs.vo 267/2000), determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi"Da tale definizione normativa appare subito evidente che la competenza nella definizione, e quindi nell’approvazione, del Piano esecutivo di gestione è differenziata rispetto al bilancio: il bilancio è approvato dall’organo consiliare, il Piano esecutivo di gestione è approvato
dall’organo esecutivo sulla base del bilancio di previsione annuale, la cui esistenza e i cui contenuti sono un presupposto necessario per il Piano esecutivo di gestione, dal momento che mai esso potrà essere incoerente con i contenuti del bilancio.
In esso, poi, sono determinati gli obiettivi di gestione che sono affidati, unitamente alle risorse strumentali e finanziarie, ai responsabili dei servizi. Il Piano esecutivo di gestione è , quindi, differente dal bilancio dal momento che questi è un documento con contenuti esclusivamente finanziari, mentre il P.E.G. oltre agli elementi finanziari contiene sia gli obiettivi di gestione, sia l’individuazione degli strumenti e delle dotazioni organiche utilizzate per la realizzazione di essi .Il tutto viene affidato ai responsabili dei servizi , il ché sta a significare l’introduzione - rispetto al passato e a seguito delle recenti innovazioni normative introdotte dalla Legge 12.05.1997 n. 127 ( cd. Bassanini 2) e Legge 16.06.1998 n. 191 nonché dal D. Lgs. 31.03.1998 n. 80 che ha modificato ed integrato il D. Lgs. 03.02.1993 n. 29 - di un terzo elemento di gestione che è autorizzato a tanto dall’organo esecutivo. Se verifichiamo, infatti, le competenze degli organi, non possiamo avere dubbi sulla natura dell’affidamento che esiste con il bilancio di previsione, nel senso che si tratta di un meccanismo di tipo autorizzatorio che ha a che fare con il rapporto esistente tra organo consiliare ed organo esecutivo , ed è su questo rapporto che interviene l’approvazione del bilancio, dove approvazione vuol dire autorizzazione da parte del Consiglio alla Giunta ad operare, a governare la gestione secondo i contenuti di un documento autorizzatorio insieme al bilancio. Non ci può essere rapporto diretto dal punto di vista della
modulazione tra Consiglio e responsabile del servizio, perché l’organo consiliare non ha alcuna competenza nel definire gli indirizzi gestionali, in quanto di competenza dell’organo esecutivo. Il T.U.E.L. all’art. 50 comma 10, statuisce essere il Sindaco che nomina i responsabili degli uffici e dei servizi. All’art. 110 il T.U.E.L. statuisce che gli incarichi sono conferiti a tempo determinato, con provvedimento motivato, secondo criteri di competenza professionali, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del Sindaco e sono revocati in caso di mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione previsto dall’art.169 T.U.E.L.
Il Consiglio ha competenza nella definizione degli indirizzi strategici, cioè dà il suo indirizzo alla Giunta non al dirigente, il quale -invece - riceve gli indirizzi gestionali dalla Giunta e, quindi, il passaggio è a tre, mentre nel vecchio ordinamento contabile i soggetti che contavano erano solo : Consiglio e Giunta
Di conseguenza i soggetti sono tre ed i livelli di autorizzazione sono due .Un primo livello di autorizzazione dal Consiglio alla Giunta che è il Bilancio ,un secondo livello di autorizzazione dalla Giunta ai dirigenti che è il Piano esecutivo di gestione.
Da tale ragionamento si comprende oggettivamente che il
dettaglio di questo documento di autorizzazione deve essere necessariamente più ricco rispetto al Bilancio, perché il bilancio è e resta un documento di autorizzazione di tipo esclusivamente politico, dove conta che nel rapporto tra Consiglio e Giunta siano individuati gli obiettivi strategici dell’ente e sia attribuita a ciascun obiettivo una quantità congrua di risorse. Il Consiglio decide che è prioritario costruire una determinata strada, rinnovare un immobile, aumentare l’offerta del servizio dell’asilo nido,e costruisce - di conseguenza - un bilancio con stanziamenti finalizzati a queste priorità politico - strategiche. Si tratta di stanziamenti aggregati perché il Consiglio non si preoccuperà delle modalità di appalto delle opere da realizzarsi o delle modalità di gestione dell’asilo nido, ma si limiterà solo a dire che nel periodo inerente il bilancio approvato vuole potenziare l’offerta del servizio di asilo nido , portando il numero dei posti da ics ad ipsilon, e che per tale obiettivo stanzia una somma di lire tot. Come questo avvenga da un punto di vista gestionale non è un problema di competenza del Consiglio, ma è di competenza della Giunta, per cui questa autorizzazione - data col P.E.G. - deve essere molto più dettagliata,
anche perché si tratta di un meccanismo di autorizzazione che non va da un organo politico ad un organo politico, ma da un organo politico ad un organo tecnico, tra i quali non esiste nessun tipo di legame, anzi esiste una separazione netta dal punto di vista delle modalità di selezione. Alla carriera professionale del dirigente si accede per concorso, alla Giunta si accede su nomina diretta del Sindaco, per cui cambia non solo il dettaglio ma anche la natura della delega contenuta nel Piano Esecutivo di Gestione e, quindi, nasce da qui la ragione per la quale il legislatore ha previsto che il P.E.G. contenga in modo esplicito gli obiettivi che vengono assegnati ai singoli responsabili - e le contestuali risorse necessarie
per la realizzazione, condizione indispensabile a consentire un compiuto controllo di gestione.

I REQUISITI ESSENZIALI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO SONO TRE:
1) REQUISITO SOGGETTIVO PROVENIENZA DALLA P A
2) REQUISITO OGGETTIVO- ATTITUDINE A PRODURRE EFFETTI
3) REQUISITO FORMALE – ATTO PERFETTO –CIOE COMPIMENTO DELL’INTERO PROCEDIMENTO DELLA SUA FORMAZIONE
Per poter controllare l’attività di qualcuno, è necessario che questi sia responsabile di
qualcosa, debba effettuare determinate prestazioni, debba raggiungere certi risultati, etc. Il controllo
è praticamente possibile solo se c’è qualcuno che deve svolgere una certa attività di cui è
responsabile.
Per responsabile intendiamo “colui che deve rendere conto, per particolari incarichi ricevuti
(di direzione o comando), delle conseguenze che il proprio operato può determinare nei confronti di
cose o persone che gli sono state affidate.
Per avere dei responsabili e poter effettuare i controlli nei confronti dei dirigenti, è
necessario affidare loro, funzioni e poteri gestionali. In particolare, è necessario che sia pienamente
attuata quella divisione di poteri fra gestione amministrativa e direzione politica, così come previsto
dalla legge. Fino a quando ciò non sarà realizzato, o sarà realizzato solo in parte, si avranno
incertezze e confusioni di ruoli, rendendo impossibile o difficile il controllo, e comunque non
produttivo di utili risultati.

Confronto tra bilancio di previsione e piano esecutivo di gestione

Il bilancio di previsione non svolge una funzione di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse dal momento che :
• non individua i responsabili della gestione delle risorse;
• non individua le unità organizzative dirette dai responsabili
• non individua le risorse utilizzate ed i servizi prestati da altri centri
• non individua gli obiettivi gestionali

Il P.E.G. svolge funzioni di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse dal momento che:
• autorizza la spesa in modo più funzionale e vincolante
• realizza il collegamento tra obiettivi, dotazioni e responsabili.
• La struttura del Piano esecutivo di gestione.

Il secondo comma dell’articolo 169 del D.Lgs n. 267 del 2000 disciplina che il piano esecutivo di gestione deve contenere un’ulteriore graduazione delle risorse dell’entrata in capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli.
La norma in commento consente dunque di instaurare un legame diretto tra struttura e contenuto del piano esecutivo di gestione e schema del bilancio di previsione previsto dal D.P.R. n. 194 del 1996.
Più in dettaglio, nel bilancio di previsione gli interventi di spesa vengono iscritti per singolo servizio. Con l’intervento si classifica la spesa in relazione alla natura dei fattori produttivi impiegati, mentre con il servizio si esamina la destinazione funzionale e organizzativa della spesa.
Ne consegue che il bilancio di previsione autorizza e programma la spesa di un certo fattore produttivo.
Tuttavia il bilancio di previsione non svolge funzioni di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse, in quanto non individua ne gli obiettivi gestionali, ne i soggetti responsabili della gestione delle risorse.
Il piano esecutivo di gestione invece, realizzando il collegamento tra obiettivi, dotazioni e responsabili, elimina tutte le carenze informative del bilancio di previsione e consente altresì di:
• autorizzare la spesa in modo più analitico e vincolante;
• di responsabilizzare i dirigenti sulla gestione delle risorse.
Per svolgere le funzioni summenzionate, il piano esecutivo di gestione provvede a disaggregare le voci di spesa contenute nel bilancio (interventi per servizio) in voci di spesa più analitiche (capitoli per centri di costo) e a localizzare finanziariamente le stesse all’interno dei centri di responsabilità.
La disaggregazione dei servizi in centri di costo permette di rappresentare nel predetto documento contabile le risorse e gli obiettivi affidati ai responsabili di ogni centro di costo, le cui attività rientrano nella riclassificazione dei servizi di bilancio.
Il che equivale a dire che attraverso il piano esecutivo di gestione l’Amministrazione realizza la formalizzazione delle responsabilità gestionali all’interno della struttura . ( Centro di costo-responsabilità)

• Le funzioni svolte dal Piano esecutivo di gestione

Il piano esecutivo di gestione descrive in termini quantitativi e qualitativi gli obiettivi che l’ente locale intende perseguire.
Tuttavia affinché questo documento contabile si sviluppi come sistema budgetario devono ricorrere le seguenti tre condizioni:
1. individuazione dei risultati da raggiungere con le risorse disponibili;
2. autonomia dei responsabili dei servizi relativamente alle modalità di utilizzo delle risorse;
3. misurazione dei risultati conseguiti sia in termini di utilizzo delle risorse che di attività svolte.
La logica budgetaria con cui è concepito il piano esecutivo di gestione è finalizzata, infatti, a collegare le risorse impiegate ai risultati da conseguire per centri di responsabilità, attraverso l’attribuzione ai responsabili dei servizi di ampia autonomia organizzativa.
Il piano esecutivo costituisce inoltre uno strumento di controllo perché ad ogni centro di responsabilità è data possibilità, attraverso una griglia di indicatori preventivamente definiti, di misurare nel corso della gestione i risultati ottenuti, con la dovuta evidenziazione degli eventuali scostamenti tra quanto programmato e quanto realizzato al fine di apportare le necessarie correzioni.
In sintesi, il piano esecutivo di gestione svolge una duplice funzione:
• integra gli strumenti di programmazione dell’ente con un sistema di budgeting basato sul collegamento tra risorse e obiettivi e quindi sulla responsabilizzazione dei dirigenti verso il conseguimento dei risultati;
• attua una costante razionalizzazione dell’intera attività amministrativa, attraverso il decentramento in capo ai dirigenti delle funzioni di spesa e, più in generale, della gestione dell’attività e dei servizi.
Naturalmente le citate funzioni possono realizzarsi allorquando il piano esecutivo di gestione non si traduce in un mero adempimento contabile, ma, invece, in uno strumento organizzativo basato su:
1. un idoneo assetto delle competenze;
2. un sistema di procedure amministrative e contabili certe e definite.