Custodia cautelare

RAPPORTO TRA IL DIRIGENTE ED IL RESPONSABILE UNICO DEL PROCEDIMENTO ( R.U.P.) NELLA P.A
Il capo II (articoli 4 – 6) della legge n. 241 del 1990 regolamenta la figura del responsabile del procedimento, a cui affida la gestione del procedimento amministrativo.
Capo II - Responsabile del procedimento
4.
1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l'unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.
2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti (1/a).
5.
1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4.
3. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.
6.
1. Il responsabile del procedimento:
a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione di provvedimento;
b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;
c) propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'articolo 14;
d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;
e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione.

La materia del responsabile del procedimento è stata interessata dal d.lgs. n. 29 del 1993, successivamente novellato dal d. lgs. n. 80 del 1998 e poi recepito dal d. lgs. n. 165 del 2001.
Per quanto riguarda la individuazione del responsabile del procedimento, il referente normativo è costituito dall’articolo 5, comma 1, della richiamata legge n. 241.
Quindi, in caso di designazione, da parte del dirigente preposto all’unità organizzativa, del responsabile del procedimento, su quest’ultimo viene ad incentrarsi ogni incombenza connessa all’impulso, agli avvisi, all’istruttoria e alla comunicazione del provvedimento finale. Il designato responsabile del procedimento non è tuttavia un mero esecutore materiale delle direttive impartite dal dirigente, in quanto egli è investito di ampia autonomia operativa tecnico-discrezionale 1.
Ciò posto, si rende necessario esaminare il rapporto che intercorre tra il dirigente dell’ufficio e il responsabile del procedimento.
La figura del funzionario responsabile ha determinato una forte attenuazione del principio di gerarchia 2.
Al dirigente, infatti, spetta il compito di operare la scelta del responsabile. Tuttavia, compiuta questa, la gestione delle attività procedimentali divengono di competenza del responsabile, che ne risponde direttamente.
Bisogna, infatti, tenere conto che sull’incaricato della gestione del procedimento incombono alcune responsabilità. Questo risponde dei danni causati da tutti i ritardi nello svolgimento del procedimento amministrativo nonché dall’inadempimento degli obblighi previsti dalla legge, di talchè è responsabile non solo sul piano civile o amministrativo, bensì anche su quello penale.
La sovraordinazione gerarchica che di norma connota il rapporto di ufficio fra tali soggetti, viene svuotata di molte sue prerogative (sostituzione, repressione, ordine) trasformandosi, con la designazione del responsabile, in un nuovo rapporto di rilevanza esterna, in cui è il designato che assume poteri di indirizzo e propulsivi, di guida e di coordinamento in ordine a tutti gli atti della sequenza procedimentale nei confronti dello stesso preponente, il quale conserva solo poteri di direttiva e di vigilanza sulla corretta evoluzione dell’attività procedimentale 3.
Rapporto che per la sua singolarità si potrebbe definire “procedimentale.” La formula organizzativa che più gli è similare sembra essere quella del coordinamento.
I valori in gioco nel sistema di relazioni fra il responsabile del procedimento e il dirigente sono da un lato l'unità della struttura organizzativa, dall'altro l'autonomia di chi è designato all’attività procedimentale
Tutelare l'autonomia del responsabile del procedimento è essenziale in quanto consente quella chiara ed inequivocabile imputazione di responsabilità (in positivo ed in negativo) in cui consiste il vero "valore aggiunto" della riforma dell’attività amministrativa secondo il modello "privatistico", finalizzato alla trasparenza, efficienza, responsabilità ed efficacia dell’azione. Essere autonomi vuol dire essenzialmente poter scegliere, sia pure nell'ambito di un quadro di riferimento rappresentato dalle regole dettate dall'ordinamento, dagli obiettivi contenuti negli atti di indirizzo e da altri simili vincoli; ma se si può scegliere, se cioè i comportamenti adottati non sono il frutto di una costrizione bensì di una autodeterminazione, ne consegue inevitabilmente anche la responsabilità per le scelte compiute. Grazie alla autonomia gestionale riconosciuta al responsabile del procedimento, è possibile individuare con precisione le responsabilità dell'attività amministrativa, in quanto distinta dal punto di vista funzionale dall'attività del responsabile del provvedimento finale.
Il bilanciamento fra il valore dell'unità delle competenze attribuite all’ufficio e quello dell'autonomia del responsabile del procedimento si realizza grazie alla relativizzazione di entrambi i poli della dicotomia. Il dirigente non spinge la ricerca dell'unità del sistema fino al punto di intromettersi nella sfera gestionale del responsabile del procedimento, rispettandone la piena autonomia in quanto fattore essenziale per un miglior perseguimento dell’attività procedimentale; a sua volta il responsabile del procedimento non spinge la tutela della propria autonomia fino al punto da sottrarsi al dovere di collaborare con il responsabile dell’unità organizzativa, contribuendo attivamente al realizzarsi della funzione di coordinamento svolta dal dirigente.
E’ quindi evidente il passaggio da un'organizzazione verticale fondata su rapporti gerarchici, ad un'organizzazione orizzontale fondata su rapporti tendenzialmente paritari fra soggetti con propria responsabilità. Infatti, l'unicità di indirizzo amministrativo si ottiene trasformando i centri di comando in centri di coordinamento di soggetti responsabilmente autonomi.
Sulla base di tali considerazioni, si può concludere riconoscendo un’ampia sfera di autonomia in capo al responsabile procedimentale, il quale nello svolgimento dell’azione amministrativa non può che rispondere egli stesso dei propri comportamenti.
Quindi, se è indubbio che il dirigente dell’unità organizzativa può revocare la nomina con la quale ha attribuito la responsabilità procedimentale ed avocare a sé il procedimento, è altrettanto vero che egli non può invadere quella sfera di autonomia che deve caratterizzare l’azione del soggetto responsabile del procedimento.
In definitiva, in sintonia con una generale tendenza all’affievolimento dei rapporti gerarchici nel diritto amministrativo, la diretta ascrizione della responsabilità in capo al funzionario designato non può non comportarne una relativa indipendenza rispetto ai superiori in sede di gestione dell’iter procedurale.4
L’architettura sopra descritta si inserisce appieno nel disegno legislativo di semplificazione dell’attività amministrativa, il quale prevede un riordino in chiave produttivistico-efficientista dell’organizzazione e dell’azione amministrata dai pubblici poteri. Tale programma è stato introdotto dalla legge di riforma del ’93 n.29, successivamente novellata dal d. lgs. n. 80 del 1998 e poi recepita dal d. lgs. n. 165 del 2001, divenendo materia di delega legislativa ai sensi della legge n. 59 del ’97, e, successivamente, oggetto delle misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo da parte della legge n. 127/97 (in parte modificate dalla legge n. 191/98). Si tratta di un disegno di semplificazione, che investe in toto l’organizzazione dell’Amministrazione statale, teso a conseguire la sburocratizzazione dell’organizzazione e dell’azione organizzativa, per realizzare un modello di apparato agile e flessibile, in grado di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati attraverso strumenti operativi che ne assicurino celermente, efficacemente ed economicamente l’attuazione.
Il piano di semplificazione è stato orientato verso obiettivi di riordino di compiti e funzioni amministrativi omogenei o connessi - attraverso il loro accorpamento e la soppressione di quelli divenuti superflui - nonchè di unificazione di procedimenti attinenti materie similari, attesa la necessità di concentrazione di compiti in un’unica struttura responsabile predicata dalla legge n. 59 del 1997. Pertanto, il decreto legislativo n. 80/98, nel modificare e integrare il decreto legislativo n. 29/93, ha provveduto alla istituzione di unità organizzative, deputate allo svolgimento dei procedimenti, ed alla preposizione ad esse dei singoli responsabili, con i correlativi poteri di indirizzo, coordinamento e vigilanza, implicanti una responsabilità globale e omnicomprensiva del loro andamento e dei relativi risultati gestori. Per quanto riguarda i lavori pubblici, la legge quadro dell’11 febbraio 1994 n.109 ha specializzato la figura definendone i requisiti e stabilendone le funzioni. Non è stato un caso che con tale legge è stata abolita la figura dell’ingegnere capo e l’incarico dirigenziale può essere affidato anche ad un non tecnico. La Relazione accompagnatoria al regolamento di attuazione della legge 109/94 definisce il responsabile unico del procedimento alternativamente “Dominus” del lavoro e “Project Manager” identificandolo come il vero centro unitario di imputazione delle funzioni di scelta, controllo, vigilanza: Il responsabile del procedimento sovrintende agli accertamenti che consentono la fattibilità tecnica, economica ed amministrativa degli interventi; verifica la conformità ambientale, paesistica, urbanistica, territoriale.
Il Responsabile del procedimento è responsabile dei vincoli tecnici, normativi, relativi al contesto entro cui si opera. Verifica i limiti finanziari da rispettare, la stima dei costi e le fonti di finanziamento E’ il legislatore che richiama perentoriamente il responsabile unico del procedimento al corretto esercizio dei propri compiti, l’art.8, comma 7 del Regolamento sancisce che il R.U.P. che violi gli obblighi posti a suo carico ne risponde del conseguente danno derivato all’Amministrazione. E’ altresì tenuto a verificare il bando di gara e di conseguenza è colui che tecnicamente stabilisce se una attività è più o meno urgente e ne è responsabile unico. Successivamente, il d.lgs. n. 112/98, che della legge n. 59/97 costituisce normativa di puntualizzazione ed attuazione, ha previsto l’ accorpamento e la concentrazione di uffici deputati a svolgere funzioni omogenee, connesse o complementari, per assicurare la semplificazione, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.